所屬地區

上海

法規性質

其他

發布機構

地方政府及機構

法規標號

滬府發〔2024〕12號

發布時間

2024-12-30

各區人民政府，市政府各委、辦、局，各有關單位：

現將《上海市深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃的實施方案》印發給你們，請認真按照執行。

上海市人民政府

  2024年12月30日

上海市深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃的實施方案

為貫徹落實國務院印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，扎實推進我市以人為本的新型城鎮化戰略，結合實際，制定本實施方案。

一、主要目標

到2028年底，全市城鎮化水平保持全國領先，城鎮化質量走在全國前列，率先走出一條以人為本、以質為先、城鄉融合、區域協同的超大城市新型城鎮化道路。人民城市服務保障水平有力提升，農業轉移人口融入城市水平進一步提高，均衡可及、便利共享、提質增效的基本公共服務體系進一步健全。超大城市綜合承載能力顯著增強，市政公用設施提檔升級、環境基礎設施提級擴能、公共服務設施提質增效同步推進。中心城市輻射帶動作用持續放大，深度融合的通勤圈、產業圈、生活圈更好形成，上海大都市圈引領長三角世界級城市群更高水平參與國際競爭。新型城鎮化體制機制加快健全完善，城鄉融合發展體制機制和政策體系深化健全，城市功能、產業升級、人口集聚良性互動的機制初步形成，人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享的城市治理共同體加快構建。

二、實施以人為核心提升城鎮化質量行動

（一）優化戶籍和居住證政策。持續做好人口綜合服務和管理，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系。完善居住證積分制度，結合經濟社會發展需要動態調整積分指標，對居住證持證人在新城、南北轉型地區、崇明世界級生態島等重點區域工作并居住的，給予居住證積分專項加分。賦予重點區域管理機構人才引進重點機構推薦權，推薦額度向重點區域傾斜。支持重點區域制定緊缺急需技能人才職業目錄；研究優化在滬穩定居住的城市運行保障服務人員的落戶政策。

（二）健全常住地提供基本公共服務制度。優化基本公共服務資源布局，完善家門口服務體系，建立健全按照常住人口配置公共服務資源制度，構建“15分鐘社區生活圈”。完善基本公共服務標準體系，結合經濟社會發展需要動態調整基本公共服務實施標準，穩步將符合條件的來滬人員納入基本公共服務保障范圍。指導人口集中導入區動態調整優化事業編制資源布局結構，保障基本公共服務發展需要。

（三）完善就業服務體系。面向農業轉移人口開展大規模、廣覆蓋、多形式的職業技能培訓，努力提升農業轉移人口職業技能、就業創業和融入城市能力。支持各類企業對農業轉移人口廣泛開展崗位技能提升培訓、企業新型學徒制培訓等。優化落實定向培訓補貼政策，對我市用人單位委托培訓實施機構對農民工開展定向培訓的，按照培訓后學員在我市用人單位就業情況給予定向培訓補貼。實施養老護理、家政服務等領域技能人才培養三年行動計劃，強化職業培訓、完善評價制度、優化補貼政策。持續深入開展“樂業上海優+”“春風行動”“春暖農民工”系列活動，充分發揮已建成“15分鐘就業服務圈”站點作用，不斷提升就業服務滿意度和精準度。

（四）保障隨遷子女受教育權利。健全與學齡人口變化相匹配的教育資源保障機制，保障符合條件的來滬人員隨遷子女享受各級各類教育的基本權利。全面實施基礎教育擴優提質行動計劃，促進義務教育優質均衡，加快擴大優質普通高中教育資源供給，辦好每一所家門口學校。

（五）完善多元化住房保障和供應體系。優化“一張床、一間房、一套房”的多層次租賃住房供應體系，不斷滿足農業轉移人口住房需求。鼓勵通過收購、轉化用途、盤活閑置存量等方式，加大保障性租賃住房建設籌措供應力度。加快發展新時代城市建設者管理者之家，面向從事城市建設、運行和生活服務保障行業的農業轉移人口等群體，五年建設籌措新時代城市建設者管理者之家床位12萬張以上。不斷完善多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，更好滿足剛性住房需求和多樣化改善性住房需求。探索推動靈活就業人員參加住房公積金制度。

（六）擴大社會保障覆蓋面。落實靈活就業人員參加職工基本養老和醫療保險政策，全面取消在就業地參保的戶籍限制。引導農業轉移人口按照規定參加企業職工基本保險。有序推進居住證積分達到標準分值人員的配偶和在我市就讀的子女等參加城鄉居民基本醫療保險政策，穩定和擴大異地就醫直接結算定點醫療機構數量。深入推進新就業形態人員職業傷害保障試點。

三、實施城市綜合承載能力提升行動

（一）建設品質宜居城市。全面推進城市更新，到2025年底,全面完成中心城區零星二級舊里以下房屋改造;到2026年底,全面啟動城中村整體改造項目;到2027年底,全面完成小梁薄板房屋改造工作。持續推進農民相對集中居住工作，實現“十四五”期間農民相對集中居住簽約項目的建設和交付。打造全齡友好城市，推動完整社區建設，以“一老一小”人群需求為重點，實施社區嵌入式服務設施建設工程，落實推動銀發經濟高質量發展若干政策舉措，推進兒童友好城市建設市域全覆蓋，持續推動兒童友好先行實踐區和特色實踐點建設。著力完善覆蓋城鄉的綜合交通網絡體系，推動城鎮基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋。以市域鐵路建設為重點拓寬軌道交通覆蓋面，到2028年底，全市軌道交通運營里程突破1000公里。

（二）建設韌性安全城市。開展安全生產治本攻堅“十大行動”。實施城市生命線安全工程，開展老化管道更新改造試點，以廊體標準化為方向推進綜合管廊建設運營，深入實施架空線入地和桿箱整治，五年完成供水管道改造700公里、排水管道改造800公里，全面完成2900公里既有市政道路和街坊老舊燃氣管道改造。統籌規劃全市“平急兩用”公共基礎設施布局，健全完善平急轉換機制。系統化全域推進海綿城市建設，到2028年底,全市建成區面積64%達到海綿城市建設要求。強化源頭防范，聚焦危化品、燃氣、電動自行車、農村自建房等重點領域，強化安全監管和隱患整治；建立房屋體檢等制度；到2028年底,試點社區體檢數量不少于300個。

（三）建設綠色生態城市。加快打造公園城市，推動綠色空間開放、共享、融合。持續深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰，細顆粒物年均濃度力爭不高于28微克/立方米，重要水體水質優良比例保持在95%左右，受污染耕地和重點建設用地安全利用率保持100%。推動全市碳普惠體系常態化運行，全市煤炭消費占一次能源消費比重保持在30%以下，碳排放強度穩步下降。全面推行建筑“光伏+”應用，完成既有建筑節能改造4000萬平方米以上，新建國家機關辦公建筑、大型公共建筑全面按照綠色建筑三星級標準建設。加快建設綠色交通體系，全市公交車全部實現新能源化（城市應急車型除外）、巡游出租車基本實現新能源化，高速公路服務區快充站實現全覆蓋。深入推進崇明世界級生態島建設。

（四）建設數字智慧城市。全面推進城市數字化轉型，在區塊鏈、隱私計算、數據空間、物聯網等領域集中突破一批關鍵技術，在教育、醫療、文旅、交通等領域迭代推出一批數字場景，加快建設具有世界影響力的國際數字之都。加強數字政府建設，全面推進政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”、智慧城市“人民共建”，夯實城市治理數字底座，建設基層治理數字化平臺，打造“智慧好辦”政務服務品牌，探索形成引領全國的超大城市數字治理新模式。前瞻布局數字新基建，加快構建國家級區塊鏈網絡上海樞紐，初步建成全球雙萬兆城市。

四、實施城鎮體系優化引領產城融合行動

（一）發揮新型城鎮化戰略承載區示范作用。圍繞推進“五個中心”建設，打造一批國家戰略承載區，支持浦東新區將12個街道打造為“精品城區”，24個鎮開發邊界以內區域打造為“現代城鎮”，開發邊界以外區域打造為“美麗鄉村”；支持虹橋國際開放樞紐、臨港新片區提升雙向賦能水平，成為引領周邊共建共享城鎮化發展成果的高原高峰。打造一批科技創新承載區，推動張江科學城加快從“園區”向“城區”轉型，樹立“科產城”融合發展標桿，示范引領張江高新區“一區22園”聯動發展；支持“大零號灣”科技創新策源功能區、紫竹高新區等重要創新源產學研深度融合，助力上海加快建設創新型城市。

（二）增強主城區輻射帶動能力。圍繞提升上海在全球服務網絡中的能級和地位，實施高端專業服務機構集聚專項行動，在主城區打造各具特色的專業服務業集聚區，在相關區試點推行“專業服務券”，推動專業服務業國際化發展。圍繞提升國際消費中心城市能級，實施商圈能級提升行動，打造特色化、差異化全球新品首發地示范區，每年新增各類品牌首店800家以上。推動主城區與新城、新市鎮、鄉村功能銜接互補，持續放大中心輻射作用。

（三）著力推動新城發力和南北轉型。注重產城融合、功能導入，持續提升新城產業競爭力、功能承載力和人才吸引力，加快把新城打造成為獨立綜合性節點城市。突出產業引領，深化實施產業發展市區協同機制，明確新城主導產業定位和細分賽道布局，圍繞主導產業集聚生產性服務業特別是工業服務業，培育和引入一批創新能力強的設計創新中心、具有全球服務能力的檢驗檢測認證機構、擁有國際視野的知識產權服務機構，厚植新城產業生態。突出功能支撐，適度前瞻布局優質公共服務資源，統籌資源加快優質基礎教育學校建設，探索高標準建設“未來學校”，完善產教融合工作機制，推動市級醫院在新城布局重點專科、優勢專科，著力提升公共服務能級；遠近結合推動交通基礎設施建設，編制落實綜合交通專項規劃，完善交通體系和規劃布局，提高新城交通成網成體系水平。突出支點撬動，著力構建以新城為中心的城鄉區域發展體系，牽引帶動城鄉融合發展。深化南北轉型，推動吳淞創新城、上海灣區高新技術產業開發區等南北轉型重點區域功能集聚、品質開發。

（四）分類推進新市鎮發展。支持毗鄰主城區的鎮提升綜合配套服務功能，打造與主城區功能相融的現代城鎮。支持毗鄰重點開發園區的鎮提升專業配套服務功能，建立健全促進區鎮聯動、產鎮融合的體制機制，吸引產業鏈上下游就近集聚。支持位于遠郊的鎮提升城鄉統籌服務功能，依托現代農業、生態風光、歷史文化等不同資源稟賦升級改造，促進鎮容鎮貌改善和鎮級實力提升。研究分類支持撤制鎮發展，研究完善規劃撤并村實施機制。重點聚焦承載重大戰略任務、位于主要廊道節點或具備良好基礎條件的鎮，因鎮施策、一鎮一策，推動全域土地綜合整治試點、“滬派江南”風貌保護傳承試點、“五好兩宜”和美鄉村試點、特色產業園區和特色小鎮認定等政策資源與要素資源傾斜疊加，打造以點帶面、連城帶鄉的重要節點和新增長點，吸引人口就近城鎮化。

五、實施上海大都市圈引領長三角一體化發展行動

（一）織密暢聯通達的通勤圈。完善省際重大交通基礎設施項目協同推進機制，建立年度重點建設項目清單，加快建設滬渝蓉鐵路（上海經南京至合肥段）、滬通鐵路二期等項目。持續優化完善上海、蘇州軌道交通11號線運營銜接。加強干線鐵路、城際鐵路、市域鐵路、城市軌道交通網絡基礎設施等標準跨區域銜接，推進長三角軌道交通信息互聯、票務互認、安檢互信、支付互容、管理互通。提升省際公路通達能力，形成便捷通達的公路網絡。

（二）打造協同發展的產業圈。強化科技領軍企業出題、跨區域“揭榜掛帥”的聯合攻關機制，深入實施長三角科技創新共同體聯合攻關計劃。深化長三角國家技術創新中心體系布局，建設國際先進技術應用推進中心（浦東），推動科技成果跨區域轉化。支持上海技術交易所建立長三角技術權益登記中心，探索科技成果市場化評價機制。強化產業跨區域協作，推進智能網聯汽車測試牌照和測試結果互認互通，加強氫能基礎設施協同布局，探索開展低空飛行應用場景試點，加快推進全國一體化算力網絡長三角國家樞紐節點建設。加快市場一體化建設，推動準入標準一體化、市場監管一體化和要素市場一體化。深化“信用長三角”平臺建設，加強區域信用信息共享使用和專項信用報告互認。開展長三角地區檢測認證服務產業優化升級行動，統一開展區域檢驗檢測能力驗證。

（三）完善便利共享的生活圈。推進長三角數據共享交換體系建設，創新跨省“一件事”集成服務和“服務碼”運用，深化電子證照應用場景建設。促進長三角銀發經濟產業協同發展，探索推動老年人異地享受長期護理保險、養老服務補貼等待遇，協同推進長三角康養項目合作。支持深化長三角社會保障卡居民服務“一卡通”應用，推動在交通出行、旅游觀光、文化體驗等方面率先實現“同城待遇”。推進長三角文化體育和旅游深度融合發展，聯合開展精品活動賽事，打造長三角文旅品牌。強化跨界區域生態環境共保聯治，做好生態環境突發事件應急處置聯動。

（四）率先打造長三角生態綠色一體化發展示范區樣板間。促進產業協同發展，建立健全統籌協調的科技創新和產業創新融合發展機制，加快示范區跨省域高新技術產業開發區建設，探索跨省合作園區建立利益共享機制。促進交通互聯互通，依托市域鐵路示范區線等項目，推動“軌道上的示范區”起勢成型。促進生活便利共享，結合示范區共建共享公共服務項目清單，探索建立基本公共服務領域跨區結算制度，推出社會保障卡居民服務“一卡通”同城待遇用卡場景，加快推動文化產業和旅游產業高質量融合發展；深化生態環境一體化制度創新，形成區域聯動、分工協作、成果共享的示范區生態環境共保聯治格局。

六、組織實施

（一）形成工作合力。在市區域高質量發展領導小組領導下，建立完善新型城鎮化推進工作機制，統籌提升全市推進新型城鎮化的治理效能。市級部門要加強對新型城鎮化建設的要素保障，切實推進目標任務落地見效。市、區兩級要加強協同，支持區區結對合作，探索構建中心城區與郊區協調發展的動力機制。各區要結合實際，制定本區新型城鎮化支持政策和項目清單，總結提煉工作經驗和做法，形成具有超大城市特點的新型城鎮化建設樣本。

（二）強化要素協同。完善各區年度建設用地指標配置，合理安排人口凈流入地區土地指標。深化實施“智造空間”“工業上樓”“產業融合管理要求（M0）”等產業用地新模式，積極盤活低效產業用地。深化農村土地制度改革，用活用好農村承包地“三權分置”、農村集體經營性建設用地入市、閑置宅基地房屋盤活利用等政策，有力有效保障鄉村振興用地需求；穩慎推進農村承包地經營權有序流轉和宅基地使用權有償退出，切實維護進城鎮落戶農民權益。統籌利用各類資金政策向新型城鎮化建設任務和吸納農業轉移人口數量較多地區傾斜，加大對農業轉移人口市民化的支持力度。健全多元可持續的投融資機制，引導社會資本積極參與新型城鎮化建設項目，提升新型城鎮化金融服務質效。